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Historia del sector de la construcción en Colombia: 1972-2012

Historia del sector de la construcción en Colombia: 1972-2012

Autor: LCE

Uno de los ejes programáticos del Gobierno Colombiano actual, pretende impulsar el desarrollo económico a partir de una mayor oferta de vivienda. Esta estrategia aborda la problemática del desempleo - especialmente el de la mano de obra menos calificada -  la disminución del déficit habitacional y el desarrollo económico del país. Las locomotoras del gobierno actual retoman un proceso intervención estatal, que se hizo urgente con el crecimiento demográfico y el acelerado proceso de urbanización que se presentó en el siglo XX.  El Estado ha enfrentado el problema con diferentes estrategias durante las últimas cuatro décadas. Fue a partir de los setentas, en donde el problema se abordó con un plan estratégico de nivel nacional, que intentó - no solo atender la creciente demanda de viviendas - sino de aprovechar el fenómeno en beneficio del desarrollo económico del país.        

La génesis de la locomotora actual de vivienda se puede estructurar en cuatro hechos históricos. El primero, la creación del sistema de financiamiento de Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) y la creación de las corporaciones de ahorro y vivienda (CAV). Segundo, apertura económica y crisis financiera al finalizar la década de los noventa. Tercero, consolidación del sistema de subsidio a la demanda de vivienda y recuperación del sector. Finalmente, creación del subsidio a la tasa de los créditos hipotecarios en 2009.

A partir de los hechos que describen la historia de la intervención estatal del sector de la vivienda durante los últimos cuarenta años, es preciso preguntarse sobre el efecto de estas políticas sobre el bienestar social del país, especialmente el que tiene que ver con las mejoras a las condiciones de habitabilidad de los colombianos.

El sector de la construcción contribuyó en 6.5%  al PIB en el primer trimestre de 2011 (DANE, 2011). Adicional a esta importante cifra, es evidente que el desempeño de este sector impacta de forma considerable el bienestar social de la nación (Currie & Belalcalzar, 1963; Powell, 1980). A su vez, su desempeño está significativamente relacionado con el crecimiento de la población urbana, que en el siglo XX aumento exponencialmente en Colombia.  Esta porción de la población ha pasado de ser el 36% del total en 1950 , 46% en 1960 y 76% en 2005 (DANE, 2011; García, 1965; Vargas, 2007). Por consiguiente, crece la expectativa frente al impacto que tendrá esta locomotora en el sector y en el desarrollo económico y social del país.

De acuerdo con el CENSO de 2005, existe un déficit habitacional de 3.8 Millones de hogares de un total de 10.6 millones (1.3 M de déficit cuantitativo y 2.5 M de déficit cualitativo aproximadamente). Estas cifras son alarmantes, no obstante, la situación a mediados del siglo XX era todavía peor. Se estima que para 1961 cerca de 8 millones de personas en Colombia – cerca de la mitad de la población – residían en viviendas con muy bajos niveles de salubridad, afectando negativamente su dignidad humana (IBRD, 1961). En las principales ciudades al menos el 25% de la población vivían en asentamientos rudimentarios y con deficientes sistemas de servicios públicos y de infraestructura. En las áreas rurales estas condiciones eran inferiores (García, 1965). 

El problema de persistencia del déficit habitacional en Latinoamérica -  igual que para el caso colombiano -  es de gran magnitud y complejidad. Para estudiarlo debe abordarse otros temas igualmente relacionados con el sector de la vivienda como: la situación del sistema de financiamiento,  arrendamientos, ingresos familiares, comportamiento de precios, materiales, maquinaría y mano de obra (Dietz, Koth, & Silva, 1964). Es difícil estructurar una política de vivienda coherente sin intervenir en casi la totalidad de facetas de la vida económica de un país. No obstante, el financiamiento de vivienda – de corto y largo plazo - es particularmente importante de acuerdo a la literatura que se conoce sobre los problemas de habitabilidad en Latinoamérica, y en Colombia en especial. El financiamiento parece ser el elemento clave para acelerar el desarrollo de proyectos de construcción y mejoramiento de viviendas (Currie & Belalcalzar, 1963; Dietz et al., 1964; García, 1965; Vargas, 2007).

   

Proceso urbanizador       

Desde los sesentas se acuñó la tesis en Colombia sobre los beneficios de la urbanización (Currie, 1963, 1982; DNP, 1972). Se elogió la idea – algunos la controvertían - de que el crecimiento económico de los centros agrícolas era limitado, mientras que el crecimiento de los centros manufactureros podría lograrse mucho más rápido (Currie, 1963) . El incremento de la migración rural hacia las ciudades se agravó con la violencia, muchas familias campesinas buscaron seguridad y empleo en las ciudades desde aquella época. Desde entonces, este fenómeno ha dejado en evidencia la necesidad de atender el problema de una forma contundente por parte del Estado y los privados involucrados (García, 1965; Vargas, 2007).

Hasta principios de los setentas el Estado enfrentó el problema de la escasez de vivienda a través del Instituto de Crédito Territorial (ICT) - encargado de financiar la construcción de vivienda popular - y el Banco Central Hipotecario (BCH). Entre 1950 y 1972, estas dos entidades públicas financiaron con excepción de unos pocos años, cerca del 90% de la financiación formal de vivienda (Rodas, Piraquive, & Gaitá, 1993). A comienzos de los años sesenta, la Asociación Nacional de Industriales (ANDI) promovió unas corporaciones de vivienda en varias ciudades, entidades sin ánimo de lucro, para contribuir a la solución del problema del déficit de vivienda popular. Hasta 1972 la financiación privada tan solo se situó entre el 10% y el 20% de la inversión en construcción de vivienda en el país (Dávila, No publicada).

 

       

La creación del UPAC

En 1972 se puso en marcha el Plan de las Cuatro Estrategias – el plan de desarrollo de Colombia entre 1970 y 1974 - que Currie había estructurado durante los sesentas y que había logrado el apoyo político definitivo en la administración del Presidente Misael Pastrana. Este plan recogió la concepción de Currie frente al proceso de urbanización, dándole un decisivo apoyo a la construcción de viviendas a partir de la creación del sistema UPAC. Este sistema logró canalizar el ahorro privado a través de las recién creadas CAV.  El volumen de ahorro respondió positivamente hacia la nueva modalidad, de manera que las CAV vieron crecer continuadamente sus captaciones, alimentando la colocación de créditos de vivienda, tanto los de corto plazo para los constructores, como aquellos a 15 años para los clientes. La estructura de la oferta cambió, pasando el sector privado a jugar un papel importante mediante empresas constructoras, algunas de ellas de gran tamaño y de propiedad de los mismos dueños de varias de las CAV (Dávila, No publicada). Sin embargo, el balance de los diez primeros años de funcionamiento del sistema UPAC señaló que su acción no se encauzó contundentemente a la financiación de los sectores populares. De acuerdo a un balance gubernamental, entre 1973 y 1985 el déficit habitacional cuantitativo siguió aumentando en una proporción de 96.000 hogares (Hommes, Montenegro, & Roda, 1994).

A comienzos de los ochentas la vivienda de interés social (VIS) recibió un atención particular por parte de las políticas gubernamentales, no sólo a través del ICT sino mediante la regulación de la composición del crédito ofrecido por las CAV, de manera que éstas destinaran parte de aquel a la VIS (Dávila, No publicada). Asimismo, las entidades financieras - las CAV incluidas - tuvieron que hacer inversiones forzosas en bonos del ICT. Sin embargo, entre 1987 y 1990 el déficit habitacional continuó creciendo en más de 200.000 hogares (Hommes et al., 1994).

En 1990 las reformas en el modelo de desarrollo económico abarcaron también a la VIS, buscando incentivar tanto la demanda mediante subsidios estatales directos a los hogares de menores ingresos, como mayor participación del sector privado – el sistema financiero y empresas constructoras - en la atención a la VIS(Hommes et al., 1994). Entre 1991 y 1994 se promovieron 400.000 soluciones de vivienda, cifra que triplicó  los promedios del ICT y otras entidades gubernamentales. En este periodo se presentó un crecimiento inusitado del sector de la construcción, tanto en VIS como en no VIS (Hommes et al., 1994).

          

Crisis económica

Durante 1993 se presentaron dos hechos que marcaron el desempeño del sector de la construcción de vivienda durante esa década. Primero, la transición de la banca especializada hacia la multibanca; segundo, la notoria desregulación del sistema financiero de vivienda. A partir de estos dos hechos, la competencia creció y el ritmo del negocio de la construcción se expandió durante un par de años. El aumento en el crédito aceleró los precios de la finca raíz y la inversión en el sector. No obstante, se produjo al poco tiempo una burbuja en el negocio de la finca raíz que arrastró a la economía colombiana a una de sus peores crisis. Entre 1990 y 1997 el crédito hipotecario creció 165% en términos reales. En 1996 comenzaron a caer los precios de la finca raíz, produciendo un rezago del crédito y la construcción(Urrutia & Namen, 2011).

La burbuja de construcción saturó el mercado, fenómeno que en 1997 y 1998 coincide con la crisis económica y financiera de Asia. Colombia había aumentado su deuda pública y privada en los años noventa, colocándola en una situación bastante vulnerable. La crisis internacional y la reversión en los flujos de capital aumentaron las tasas de interés al reducirse la liquidez en la economía y aumentar el riesgo país (Urrutia & Namen, 2011). Las CAV perdieron depósitos y aumentó su cartera morosa (Dávila, No publicada; Vargas, 2007). Algunos bancos hipotecarios fueron insolventes y el gobierno los intervino. Las CAV que sobrevivieron se convirtieron en bancos, con activos diversificados (Urrutia & Namen, 2011).

En plena crisis, la Corte Constitucional produjo una serie de fallos que declaran el sistema UPAC no ajustado a la constitución (Ceballos, 2008; Urrutia & Namen, 2011). Al aumentar la tasa de interés con la crisis internacional entre 1997 y 1998, la inclusión de la DTF en el cálculo del UPAC aumentó considerablemente las cuotas de amortización y el valor de las deudas hipotecarias en paralelo a la caída de los precios de las viviendas. La Corte Constitucional solicitó volver a una unidad estrictamente atada a la inflación anual, y el Congreso creó la Unidad de Valor Real (UVR) (Ceballos, 2008). El fallo tuvo la motivación de reducir las cuotas de amortización de los deudores y así salvarles las viviendas. Los bancos sufrieron grandes pérdidas que provocó una parálisis del crédito hipotecario. La cartera hipotecaria sólo creció a partir de 2005 después de la caída en 1999. Durante este periodo el sector de la construcción de vivienda se vio sensiblemente afectado en su desempeño (Urrutia & Namen, 2011).

La estrategia para sobrepasar la crisis estuvo dirigida en forma considerable al incentivo a la VIS – especialmente al subsidio de la demanda y regímenes tributarios especiales para aquellas constructoras que desarrollaran proyectos de VIS (Echeverry, 2007). En la VIS se observó una demanda inagotable, alimentada por más de tres décadas de acumulación de déficit habitacional, que para el 2002  alcanzaba los tres millones de viviendas (DANE, 2011).  Después de la crisis de fines de los noventa se ha producido una reactivación sostenida solo interrumpida por la crisis económica de 2008-2009. La supervivencia a la crisis abrió campo a una clase empresarial más robusta y profesional. Las constructoras lograron estructuras mejor preparadas ante los cambios del mercado (Echeverry, 2007). Sin embargo, el crecimiento poblacional y migración interna sostenida continúan sumando problemas a la ecuación del déficit habitacional. El problema supera en gran medida  el volumen de construcción de vivienda posible y la capacidad de planeación y control urbano de las grandes urbes.

 Actualmente, la historia de la intervención estatal a favor de la construcción de vivienda tiene una nueva etapa producto de la crisis económica internacional de 2009. Durante ese año en Colombia el crédito hipotecario y los indicadores en torno al sector de la construcción cayeron considerablemente. Como medida contra cíclica el Estado creó una cobertura condicionada al subsidio a la tasa de interés de los créditos hipotecarios, en proporción inversa al precio de las viviendas (Urrutia & Namen, 2011). La medida reactivó el sector, sin subsidio a la tasa, la vivienda se habría estancado (Asobancaría, 2010). Adicionalmente - logrado su cometido - el gobierno decidió en 2010 ampliar la medida para la cobertura en el tiempo de los créditos hipotecarios. A partir de la fecha - con el objetivo de generar empleo - como parte de una de sus locomotoras más promisorias.

    

Conclusión       

Aprovechando el abordaje a la pregunta sobre ¿cuáles son los aspectos que hacen persistir el déficit habitacional en Colombia? se ha presentado en este ensayo un repaso del proceso histórico de intervención Estatal y de la participación del sector privado en problema de la vivienda. La respuesta a la pregunta se encuentra enraizada en cada uno de los periodos que se ha referido. Cada uno obedece a variables que miden las condiciones básicas de bienestar de la sociedad colombiana.  Es válido preguntarse en este punto si las políticas han sido adecuadas. La evidencia empírica demuestra que su efecto no ha sido suficiente para superar el déficit habitacional. Hecho que incentiva la discusión sobre el valor de estas políticas. Se espera un campo fértil para la investigación sobre este tema y la discusión deberá plantearse en torno a la locomotora de vivienda e infraestructura propuesta como eje programático del plan de desarrollo 2010-2014. Este ensayo procuró poner en discusión un recuento histórico sobre el problema de interés y sienta las bases para una investigación sobre varios temas, uno de los más importantes es la viabilidad del sistema de subsidios a la demanda, oferta y tasa hipotecaria. En Colombia es propicio la comparación entre  la rentabilidad social del uso del presupuesto para este fin con relación a otros programas de gasto con rentabilidades altas como la inversión en educación, infraestructura y transporte. Esto permitirá abordar la pregunta sobre si estos subsidios se justifican en términos macroeconómicos, sociales y de redistribución de ingresos.


Referencias

Asobancaría. (2010). Reportes Asobancaria. Bogotá D.C.

Ceballos, O. (2008). Vivienda social en Colombia. Bogotá D.C.: Editorial Pontificia Universidad Javeriana.

Currie, L. (1963). Ensayos sobre planeación: Introducción a una Teoría de Desarrollo conocida como Operación Colombia. Bogotá: Ediciones Tercer Mundo.

Currie, L. (1982). La política urbana en un marco macroeconómico. Bogotá.

Currie, L., & Belalcalzar, H. (1963). Proyecciones de la Demanda de la Construcción y de Materiales para Construcción en Colombia, para el período 1962-1970. Bogotá: Cámara Colombiana de la Construcción.

DANE. (2011). Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas. Bogotá D.C.

Dietz, Koth, & Silva. (1964). Housing in Latin America. Cambridge, Mass: MIT Press.

DNP. (1972). Las Cuatro Estrategias. Bogotá D.C.

Dávila, C. (No publicada). La historia de la Corporación de Ahorros Colmena.

Echeverry, D. (2007). Caracterización del sector y nuevas tendencias. In H. Vargas (Ed.), Cincuenta años en la construcción de Colombia: Camacol 1957-2007. Bogotá D.C.

García, C. (1965). A dynamic analysis of the colombian housing construction industry. (Master of Science), Massachusetts Institute of Technology, Cambridge, Massachusetts.  

Hommes, R., Montenegro, A., & Roda, P. (1994). Una apertura hacia el futuro. Balance económico, 1990-1194. Bogotá D.C.: Ministerio de Hacienda Pública y Departamento Nacional de Planeación.

IBRD. (1961). International Bank for Reconstruction and Development. Annex to the General Development Plan for Colombia.

Powell, C. (1980). The British Building Industry Since 1800. England: Spon Press Taylor & Francis Group.

Rodas, P., Piraquive, G., & Gaitá, F. (1993). Etapas en la financiación de Colombia. La financiación de la vivienda en Colombia. Bogotá D.C.

Urrutia, M., & Namen, O. (2011). Historia del crédito hipotecario en Colombia. Documentos CEDE.

Vargas, H. (2007). Cincuenta años en la construcción de Colombia: Camacol 1957-2007. Bogotá D.C.: Cámara Colombiana de la Construcción.

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